Conflicto, polarización y democracia

Como pasó en Venezuela y Bolivia, el estallido social en Chile es una prueba más de que las democracias que soslayan los conflictos durante décadas dejan abruptamente de ser estables. Es que la calidad de la democracia no pasa por la ausencia de problemas económicos o étnicos, sino por la capacidad de los políticos y demás actores para canalizar los intereses y las tensiones que atraviesan la sociedad. Incluso más, los autores de este ensayo postulan que “una democracia de mayor calidad en sociedades desiguales es necesariamente más polarizada, más conflictiva y con mayor riesgo de inestabilidad”.

por Rafael Piñeiro Rodríguez y Fernando Rosenblatt I 22 Julio 2020

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La democracia, como régimen político, es un mecanismo para administrar los conflictos que existen en una sociedad. Su particularidad es que idealmente le otorga a cada persona igual capacidad de incidencia sobre las decisiones colectivas. Por lo tanto, supone el acuerdo de que los conflictos se resolverán tomando en cuenta las preferencias de todas las personas, sopesadas por igual. Pero en las sociedades desiguales –como la chilena y muchas otras de nuestro continente–, el conflicto distributivo enfrenta a unas mayorías con bajos niveles de riqueza con una minoría con alta concentración de riqueza. En la medida en que la distribución de derechos políticos y la de recursos económicos no son convergentes, la democracia les otorga un poder distributivo a las mayorías que es visto como una amenaza por quienes concentran la riqueza. En democracia, la tarea de administrar este conflicto, sin que las élites se sientan amenazadas y al mismo tiempo no se vacíe el contenido redistributivo de la democracia, es sumamente compleja.

El avance normativo e ideológico de la democracia en las dos últimas décadas del siglo XX la llevó a países que -dados sus niveles de conflicto social– difícilmente serían democráticos si estuviéramos en los años 70. Pero que la mayoría de los países en América Latina y en otras regiones del mundo en desarrollo sean democracias, no quiere decir que sus conflictos sociales, y especialmente los distributivos, puedan dirimirse de manera democrática con facilidad. La evolución económica, social y política de América Latina es un ejemplo de disociación entre “tiempo histórico” y “tiempo calendario”. El italiano Giovanni Sartori lo sintetizó en su artículo “How Far Can Free Government Travel?”, del año 1995, al sostener que “el problema (de la democracia como modelo universal) es el de la distancia entre el tiempo calendario y el tiempo histórico. Copiar un modelo político es un proceso sincrónico apoyado en el tiempo calendario: importamos hoy lo que existe hoy. Pero en términos de tiempo histórico estamos a mil años de distancia”.

Si bien son cada vez más extraños los quiebres que llevan a dictaduras, esto no implica que esté garantizada la estabilidad y continuidad del orden institucional democrático. Desde 1990 hasta 2004, diez presidentes latinoamericanos fueron sustituidos con mayor o menor apego al orden institucional vigente. En la última década, casos como el del hondureño Manuel Zelaya en 2009, el de Fernando Lugo en Paraguay en 2012, y más recientemente, los de Dilma Rousseff en Brasil en 2016, Pedro Pablo Kuczynski en Perú en 2018 y Evo Morales en Bolivia en 2019, son muestras de este patrón de inestabilidad. La ausencia de dictaduras tampoco supone que las condiciones estructurales, en particular las distributivas, sean más favorables para la democracia en la actualidad que en el pasado. Esto queda en evidencia, por ejemplo, con la descripción detallada que se presenta para el caso chileno en el informe Desiguales del PNUD.

En la última década, casos como el del hondureño Manuel Zelaya en 2009, el de Fernando Lugo en Paraguay en 2012, y más recientemente, los de Dilma Rousseff en Brasil en 2016, Pedro Pablo Kuczynski en Perú en 2018 y Evo Morales en Bolivia en 2019, son muestras de este patrón de inestabilidad.

La Tercera Ola de la democratización, como señaló Samuel P. Huntington, llevó la democracia a sociedades en donde esta no era esperable. Buena parte de esas sociedades consiguieron vivir en democracia con estabilidad; al menos con mayores niveles de estabilidad que las experiencias democráticas pre Tercera Ola en esos mismos países. La estabilidad observada, sin embargo, no fue necesariamente el producto del aumento de la capacidad de las sociedades para dirimir su conflicto distributivo de manera democrática. Muy pocos países de la región lograron tímidos avances en términos redistributivos. Incluso algunas naciones del mundo desarrollado comenzaron a experimentar mayores niveles de fragmentación y concentración de recursos. Ante crisis económicas, en estos últimos han surgido movimientos que desencadenan acciones disruptivas con cierta intensidad y violencia, como Occupy Wall Street, los Indignados en España y los Chalecos Amarillos en Francia.

La mayor estabilidad democrática observada en la región después de la Tercera Ola parece haber sido más bien el resultado de la supresión del conflicto distributivo vía bajos niveles de representación política y una capacidad estatal deficiente. No por casualidad, luego de alcanzada la democratización, la discusión política y académica viró hacia los problemas de calidad democrática, de representación y de capacidad estatal, no solo en América Latina, sino también en regiones como Europa del Este y el Sudeste Asiático. Estas nuevas democracias podían tener elecciones periódicas, más o menos libres y limpias; aquellos que eran elegidos eran quienes gobernaban efectivamente y respetaban con mayor o menor convicción los derechos civiles. Sin embargo, esto no parecía ser suficiente para quienes promovían la democracia en el mundo ni para aquellos que la analizaban a comienzos de los 2000. Esos países no alcanzaban a tener niveles altos de representación, sistemas de partidos programáticos y Estados capaces de proveer bienes públicos de manera eficaz y eficiente.

Quienes analizan el origen de los “males” de la democracia post Tercera Ola y sus impactos sobre la calidad de los regímenes y el descontento ciudadano, promueven una agenda política con orientaciones claras: se deben mejorar los niveles de representación combatiendo las prácticas clientelares y la corrupción, y se debe aumentar la capacidad de los Estados para cobrar impuestos y proveer bienes públicos de calidad. En esta visión, buena política genera buenos gobiernos, que producen buenas políticas, que hacen buenas democracias. En última instancia, todo parece un problema de voluntad, ya que no existe un trade-off (una tensión) entre los diferentes objetivos propuestos.

El problema de este razonamiento es que mayores niveles de representación y mayores niveles de capacidad estatal implican mayores niveles de transferencia del conflicto distributivo a la política y políticas con efectos redistributivos significativos. Una democracia de mayor calidad en sociedades desiguales es necesariamente más polarizada, más conflictiva y con mayor riesgo de inestabilidad.

 

Manifestación contra la presidenta Dilma Rousseff en Río de Janeiro, en marzo de 2015.

No se pueden entender los problemas de las democracias en América Latina sin asumir la tensión entre calidad y niveles de conflicto. En otras palabras, es necesario complejizar la mirada sobre la calidad, teniendo en cuenta la tradición de estudios sobre el surgimiento y la estabilidad de los regímenes democráticos, como los trabajos de Seymour M. Lipset (1960), Samuel P. Huntington (1968), Guillermo O’Donnell (1973) o Dietrich Rueschemeyer, Evelyn Huber Stephens y John Stephens (1992). A la luz de la literatura que ha analizado cómo las condiciones materiales inciden sobre las posibilidades de la democracia, es sencillo advertir los trade off que enfrentan países pobres y desiguales para ser más desarrollados y equitativos, y al mismo tiempo mantenerse como democracias estables. El problema de la calidad democrática no es solo un problema de “querer”, sino también de “poder”.

Durante el ciclo de transiciones a la democracia en los años 80 se demonizó la polarización política. Los dirigentes políticos, la academia y buena parte de los actores sociales enfatizaron el papel pernicioso de la agudización de los conflictos en la caída de las democracias durante los años 60 y 70. Evitar la polarización en los procesos de consolidación democrática era la receta para evitar nuevamente los golpes de Estado. La reducción de la polarización se hizo a costa de la despolitización de ciertos temas con fuerte componente distributivo y la concomitante alienación de importantes sectores de la ciudadanía del debate político.

Pero las democracias estables que soslayan conflictos dejan abruptamente de ser estables. El colapso repentino del sistema de partidos en Venezuela a mediados de los 90 que lleva al Chavismo, las protestas por la guerra del gas que desbaratan el sistema de partidos boliviano que abona el triunfo del MAS y de Evo Morales en Bolivia, el estallido social en Chile de octubre de 2019, son ejemplos de estos procesos abruptos que rompen sin muchas señales previas la estabilidad aparente. La historia política latinoamericana desde los 80 ha mostrado cómo la regularidad democrática fue alterada sistemáticamente por la emergencia de diferentes tipos de conflicto (étnicos, raciales, distributivos). Ninguna democracia (y en realidad, ningún régimen político) puede asegurarse una estabilidad de largo plazo soterrando los conflictos más importantes.

La irrupción del conflicto, que en algunos países llevó al colapso de los sistemas de partidos o al surgimiento de actores políticos fuertes en sistemas poco institucionalizados, suele ser vista como un problema de “desgaste”, “erosión” o “degradación” del funcionamiento democrático. Esta mirada no comprende y a la vez oculta el problema de esos países: la búsqueda de estabilidad a partir de la exclusión del conflicto. Si algo se desgastó, se erosionó o se degradó no fue la democracia sino la capacidad de los actores políticos de excluir del debate político los intereses de sectores amplios de la población.

La mayor estabilidad democrática observada en la región después de la Tercera Ola parece haber sido más bien el resultado de la supresión del conflicto distributivo vía bajos niveles de representación política y una capacidad estatal deficiente. No por casualidad, luego de alcanzada la democratización, la discusión política y académica viró hacia los problemas de calidad democrática, de representación y de capacidad estatal, no solo en América Latina, sino también en regiones como Europa del Este y el Sudeste Asiático.

Tarde o temprano esos conflictos se activan y la virulencia de su irrupción está relacionada con la incapacidad de los actores políticos de procesarlos con bajos niveles de represión. Esto genera problemas de legitimidad de los actores tradicionales del sistema político y no necesariamente asegura el surgimiento de nuevos actores políticos y sociales legítimos con capacidad para tratarlos. Aunque no sabemos cuál será el futuro de Chile, este parece ser un escenario factible. La aparición del conflicto a partir del 18-O tampoco genera necesariamente un nuevo orden político democrático con mayores niveles de inclusión y legitimidad. En ocasiones, los actores que lideran los procesos de inclusión no valoran la democracia como régimen político y al estado de derecho como garante de la igualdad política. Por lo tanto, no son capaces de construir una alternativa democrática duradera, como ocurrió en Bolivia, Venezuela y Ecuador. En otros, los actores políticos emergentes no desarrollan la capacidad para conformarse como opciones políticas alternativas y son cooptados o directamente superados por los actores tradicionales que no incluyen sus intereses. Por último, un tercer escenario que se vislumbra en estos momentos de crisis es aquel donde ni los actores tradicionales ni los nuevos logran tener capacidad para procesar las demandas, no pueden construir legitimidad y, por lo tanto, no consolidan un nuevo orden político democrático. En consecuencia, la nueva realidad política puede simplemente ser de inclusión no democrática, de restablecimiento del orden tradicional excluyente o de inestabilidad permanente, caracterizada por la acción directa en las calles (“pretorianismo de masas”).

El conflicto es una condición constante en América Latina. Esto no cambia incluso cuando los actores políticos logran incorporarlo de manera democrática. La democracia y la política en América Latina son necesariamente conflictivas y deben manejar niveles de polarización derivados de ese conflicto. En consecuencia, fijar como parámetro el funcionamiento democrático y los niveles de polarización de las democracias en sociedades desarrolladas, impide reconocer que la polarización y el conflicto político son señales de salud democrática. El conflicto debe ser tolerado. Para permanecer legítima, la democracia debe incorporar los intereses redistributivos de las mayorías y desarrollar los mecanismos de negociación permanente con las minorías que concentran recursos.

La construcción del orden político democrático en sociedades desiguales, como las de América Latina, solo logra ser estable en el largo plazo cuando es procesado por actores políticos con capacidad institucional. En otras palabras, cuando los actores políticos (nuevos o tradicionales) incluyen las demandas de la sociedad y los nuevos intereses emergentes. La estabilidad sin inclusión, o a costa de la inclusión, es una construcción con cimientos débiles, a la espera de que la más mínima perturbación la haga colapsar.